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Francis Massé : « Nous avons assisté ces dernières décennies à une lente dégradation de l’expertise technique de l’État »

25 avril 2012 par Selim ALLILI

Rencontre avec Francis Massé dans le cadre de la parution de son nouvel ouvrage, « Refonder le Politique », publié aux éditions Nuvis.
Ancien élève de l’ENA, Francis Massé est un haut fonctionnaire au ministère chargé des Transports et du Développement durable, ancien directeur général délégué de RFI. Il est également essayiste, auteur d’un livre sur la réforme de l’État, « Le silence politique » (Ouest Editions, 2000), et d’un ouvrage sur l’État face à l’Europe et la globalisation, « Le citoyen, clé de l’Europe » (Ouest Editions, 2004).

Francis Massé occupe par ailleurs plusieurs positions au sein d’associations et de think tanks. Il est notamment co-fondateur de l’Association pour l’optimisation du contrat social (livre numérique collectif sur www.contrat-social.eu), membre fondateur de l’association Le cercle de la Réforme de l’État, présidée par Yves Cannac (www.reforme-etat.org), membre du conseil scientifique de l’Association des villes numériques (www.arenotech.org) et enfin vice-président d’Europe Créative (www.europecreative.eu).

OFTT : En guise d’introduction, pourriez-vous exposer les raisons pour lesquelles vous avez rédigé Refonder le Politique  ?

Francis Massé : Après avoir écrit Le silence politique, puis Le citoyen, clé de l’Europe, j’ai ressenti comme un manque. Dans le premier essai, je tentais de décrire l’impuissance publique, l’« autisme » des gouvernants, ainsi que les méfaits de l’absence de discours et d’action sur la réforme de l’État, laquelle est cependant un préalable, en France en tout cas, pour mieux agir sur l’environnement, la santé, l’éducation, l’emploi. Occultées, les grandes réformes indispensables, notamment la réforme des réformes, celle qui facilite les autres, la réforme de l’Etat, pèsent en effet en creux sur la compétitivité globale du pays.

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Refonder le politique
Couverture et résumé du livre de Francis Massé

Dans un deuxième essai, j’indiquais combien la globalisation impliquait la renaissance des États, en particulier de l’État indivis, national et européen. Dans un contexte d’interdépendance croissante, de complexité grandissante, l’Europe est un acteur qui doit de nouveau émerger et s’en donner les moyens. Forte de sa diversité et de son histoire, l’Union européenne peut être un acteur de référence dans le monde, notamment sur le plan de l’organisation des États du XXIe siècle. La crise financière ne fait qu’apporter la confirmation d’un nécessaire renforcement de sa gouvernance. Il manquait à mon analyse, pour qu’elle soit, sinon complète, encore moins exhaustive, mais cohérente au regard de la démarche initialement choisie, une réflexion sur un enjeu majeur, la culture. Pourquoi la culture ? Parce que l’économique, le social et le politique sont réunis par la culture, et que pour atteindre les objectifs que je préconisais dans mes deux précédents ouvrages, il faut conduire un changement culturel, bref développer un nouvel art politique !

OFTT : En tant que haut fonctionnaire, quelle est votre marge de manœuvre dans la rédaction d’un tel ouvrage ? Est ce que, par moments, vous vous refrénez dans l’analyse critique de la situation ?

Francis Massé : Dans tous mes livres que j’ai pris soin de transmettre aux ministres que j’ai servis, à quelque couleur politique qu’ils appartenaient, j’ai toujours indiqué le caractère non partisan de ma démarche. Je n’ai jamais eu d’observation mais des encouragements. D’ailleurs, j’ai toujours défini « le politique » comme un ensemble comprenant la classe politique, les gouvernants, les partenaires sociaux, l’administration, la société civile et les médias en ce qu’ils concernent la vie des citoyens et de la cité. Au sens étymologique, le « Ta Politika » d’Aristote renvoie à la chose publique, les affaires publiques, ce qui nous concerne tous. Je ne me suis pas censuré car, je le répète, je ne me situe pas sur un terrain partisan mais j’essaie de définir quel État nous est indispensable pour le XXIe siècle, afin qu’il soit un instrument opératoire pour nos gouvernants et que ces derniers puissent agir avec davantage d’efficacité et avec des fonctionnaires mieux formés et informés, pour atteindre les buts qu’ils ont démocratiquement proposés au suffrage universel.

OFTT : Dans la première partie de Refonder le Politique, vous dressez un panorama global des changements et des enjeux que la France doit affronter. Si vous deviez choisir le défi le plus important à court terme, quel serait-il ? Et quelles pourraient être, selon vous, les pistes pour résoudre de ce problème ?

Francis Massé : Le défi le plus important me semble être de combler le déficit de gouvernance européenne. Nous sommes aujourd’hui dans un véritable fédéralisme juridique européen. Plus de 80 % des lois et règlements procèdent de l’Union européenne aujourd’hui, et nous n’en tirons pas encore toutes les conséquences en ce qui concerne la division du travail entre les États et la Commission européenne. Malgré une monnaie unique, l’euro, nous n’avons pas suffisamment de politiques économiques, financières, fiscales ou sociales communes ou compatibles entre elles. Ce qui explique en grande partie nos difficultés actuelles. Par ailleurs, où sont notre politique industrielle et notre politique énergétique communes ?
Ce défi est à la fois urgent et de plus en plus difficile, compte tenu des réticences de l’opinion publique à l’égard de l’Europe. Mais en même temps, on peut observer un changement des points de vue des organisations syndicales qui considèrent de plus en plus aujourd’hui l’Union européenne comme l’une des solutions à la crise.

Les pistes pour tenter de surmonter cet écueil sont multiples mais délicates à mettre en œuvre. Un travail de pédagogie vis-à-vis de l’opinion est crucial. Il faut surtout mettre en place de nouveaux processus de réflexion, d’échanges et de prises de décision, en tenant compte des différences entre nos cultures d’Europe. Le rapprochement des cultures administratives, en particulier, devient indispensable et la Commission européenne trouverait là un rôle à sa hauteur. Il faut enfin réussir le continuum Régions/États/Union européenne, afin que les niveaux de décision et d’action soient tous pris en compte en amont comme en aval.

OFTT : Dans un deuxième temps, vous consacrez une large part à la nécessaire réforme de l’État. Selon vous, peut-on réellement envisager une réforme profonde des institutions de l’intérieur sans, d’une part, changer le cadre institutionnel dans lequel évoluent les acteurs et, d’autre part, diversifier le recrutement des hauts fonctionnaires ?

Francis Massé : C’est l’une des questions-clés de mon livre. Il faut observer que la Constitution du 4 octobre 1958 a fait ses preuves et qu’elle a su s’adapter aux évolutions sociales. Le cadre institutionnel a sans doute besoin d’ajustements mais le cœur du réacteur, c’est la pratique et l’état d’esprit : il faut faire évoluer les cultures et, en particulier, nos cultures politiques et administratives. Il est vrai que nos hauts fonctionnaires doivent bouger les lignes. Il en va de même de l’ensemble des cadres de l’État qui, confrontés à des réalités de plus en plus complexes, devront bénéficier d’une marge de manœuvre accrue et produire un effort plus important de réflexion avant d’agir. Nos citoyens ne sont pas tous satisfaits de l’État, ni des services publics en général. C’est une façon mesurée de l’affirmer, et notre devoir est de rendre le meilleur service aux usagers pour favoriser le développement de la société et des entreprises. Je ne crois pas à l’efficacité des changements structurels incessants ; ce sont les procédures et l’état d’esprit des agents qu’il faut modifier, afin de les mobiliser encore mieux au service effectif des citoyens.

OFTT : Concernant les hauts fonctionnaires, certains préconisent qu’il y ait davantage de fluidité en matière de mobilité professionnelle entre le secteur marchand et le secteur public, afin de pouvoir, le cas échéant, passer aisément de l’un à l’autre. Qu’en pensez-vous ?

Francis Massé : Sous réserve du respect d’une certaine déontologie, il n’y a pas vraiment d’obstacles autres que culturels à cette mobilité. Chacun reconnaît qu’en France, nous sommes dans un système un peu hybride entre le spoil-system américain et le total apolitisme et la neutralité des hauts-fonctionnaires. Dans le monde contemporain, il est difficile de concevoir un État replié sur lui-même et qui méconnaîtrait les mondes économique, technique, universitaire et de la recherche. Il faut donc une certaine fluidité sans méconnaître la spécificité du rôle de l’État. Dans notre Cercle de la réforme de l’État, nous plaidons par ailleurs pour un nombre moins important de membres de cabinets ministériels, ces derniers étant très « politiques », pour laisser ainsi l’administration faire son métier sous l’autorité du ministre.

OFTT : Dans un passage de l’ouvrage, vous affirmez que « la complexité produit de l’opacité et de l’obésité en croissance », et qu’il faudrait « des organisations simples et des acteurs au bon endroit car c’est le cerveau humain qui gère les aléas et le complexe, point les structures ». Est-ce à dire qu’il faudrait donner davantage de liberté aux acteurs ? Peut-on imaginer un tel mode de fonctionnement dans l’administration ?

Francis Massé : À l’évidence, oui ! Nos services publics ne sont pas hermétiques à la méthode Lean. Il existe des bonnes pratiques partout qui peuvent être transposées avec bonheur. Cette question de la complexité a déjà été implicitement évoquée. Face à la complexité, nous devons commencer par l’admettre, par accepter l’existence des faits complexes, de la complexité de la réalité.
Pardon d’être un peu abstrait mais la complexité est l’entremêlement de plusieurs paramètres qui s’influencent les uns les autres. Or les hommes ont souvent isolé des définitions sans les mettre en relation les unes avec les autres, ce qui a ralenti le processus de compréhension de la complexité du réel. L’homme n’a pas toujours eu le choix : pour comprendre des phénomènes de n’importe quelle nature, il faut diviser, et parcelliser, pour ensuite comprendre l’ensemble. Mais cette parcellisation n’est pas propice à la compréhension de la complexité : paradoxalement, celle-ci doit prendre en compte tous les paramètres en jeu, et donc les isoler au préalable.
Le débat public prône avec une certaine régularité l’idée de simplification. C’est une idée populaire puisque tout le monde a légitimement envie de davantage de souplesse, de bénéficier d’une réduction des obstacles et des difficultés inhérentes à la vie sociale dans ses rapports avec les entreprises ou l’administration. Quel n’est pas le rapport ou l’article qui évoque le trop plein de réglementation ou la complexité des procédures ! Néanmoins, il faut être prudent avec cette démarche récurrente de simplification administrative car elle aboutit très souvent à une complexité croissante. La multiplicité des guichets uniques en est l’un des symptômes les plus ironiques. Pourquoi donc ? Parce que l’on ne saurait simplifier une structure, une organisation, une procédure ou un texte sans préalablement analyser la complexité de la réalité. Ce n’est qu’après avoir observé, écouté et étudié l’ensemble des éléments, parfois en ayant su détecter l’innovation de rupture, que l’on est capable de trouver le dispositif le plus simple possible. Ce dispositif pouvant être une nouvelle organisation, une procédure simplifiée, un texte plus clair, etc. Il convient par conséquent de se méfier des fausses simplifications, qui ne sont en réalité que des subterfuges qui ne trompent pas longtemps les administrés ou les clients.
De fait, il est préférable de mettre en place le dispositif le plus simple qui couvre les cas les plus courants, qui puisse satisfaire la majorité des besoins pour laisser au cerveau humain, à l’intelligence des individus d’adapter la réponse aux cas particuliers et aux aléas. C’est pourquoi, d’une part, l’homme doit être au cœur de toute organisation et, d’autre part, bien ajuster ce qui relève de la centralisation et ce qui doit être décentralisé

OFTT : À titre personnel, vous êtes membre d’associations qui s’apparentent à des laboratoires d’idées ou think tanks. Qu’est-ce que cela vous apporte au quotidien dans votre travail au sein de la fonction publique ? Est-ce que l’appartenance à ce type d’associations signifie que le cadre institutionnel dans lequel vous évoluez au quotidien n’est pas adapté à l’innovation ?

Francis Massé : J’ai toujours été personnellement intéressé par la rencontre avec d’autres univers professionnels (ou non professionnels) que ceux dans lesquels j’évoluais de façon prépondérante. Mes deux premiers emplois, au ministère de la Mer et à l’Inspection générale des finances m’en ont sans doute donné l’occasion et le goût. Par ailleurs, je ne conçois pas mon métier de manager public sans aller au-devant de réalités extérieures et sans découvrir de nouveaux livres ou de nouvelles personnes. Dans l’Association pour l’optimisation de contrat social (www.contrat-social.com), les fonctionnaires sont minoritaires et je me confronte à des banquiers, des chefs d’entreprise ou encore des enseignants. Si le Cercle de la réforme de l’Etat (www.reforme-etat.org) est constitué de fonctionnaires, avec des consultants, des universitaires et des chercheurs, il s’agit d’un monde interministériel et de personnes qui ont véritablement accepté de prendre du recul. Enfin, Europe Créative (www.europecreative.eu) me permet de donner libre cours à ma passion pour l’Europe, avec des acteurs de la société civile souvent jeunes et enthousiastes.
Je dois avouer qu’au total j’y consacre trop peu de temps, si j’y ajoute mon travail d’écriture, mais chaque fois que je peux, je vais y prendre l’air du grand large et cela rejaillit positivement dans mes responsabilités professionnelles où il faut rester à l’écoute, inventif et patient. En aucune manière cela ne signifie quoi que ce soit quant au manque d’innovations de mon cadre professionnel, mais cela représente autant d’occasions de m’aider à les manager.

OFTT : Dans le cadre de la réforme de l’État, comment percevez-vous le rôle des think tanks et, plus largement, l’émergence de l’expertise indépendante ?

Francis Massé : Dans mon livre, j’indique quatre champs opératoires que devrait simultanément investir l’administration : le champ juridique, le champ administratif, le champ technique et le champ économique. Or, dans les dernières années, elle aura alterné les claviers sans les utiliser tous. Le droit est fondamental parce qu’il offre une clarté, qu’il permet une bonne administration des choses : classer, trier, tamponner, agréer, valider, autoriser… sont entre autres des actes d’ordre, tout aussi essentiels dès lors que, là encore, ils sont accomplis avec un bon état d’esprit. Le domaine économique, dont le calcul économique public et la capacité à intégrer l’action de l’État dans l’économie font partie, est majeur. La maîtrise technique de telle ou telle discipline ou matière est déterminante. Nous avons assisté ces dernières décennies à une lente dégradation de l’expertise technique de l’État. Cela fait problème.
Voilà le cadre général qui me paraît bien établi. Dans ce cadre, le rôle des think tanks et l’émergence de l’expertise indépendante sont immenses. Il faut oser voir l’État contemporain comme étant apte à exploiter une quantité croissante d’informations.
Pour aller plus loin, et en guise de conclusion, une politique de civilisation telle que la préconise Edgar Morin, voilà le vrai enjeu. Et tout le monde doit y participer pour que l’État en soit l’instrument commandité. À cet égard, il existe un étalon de mesure de l’excellence politique : le lien, établi ou non, entre le traitement de la situation du dernier des pauvres et la régulation planétaire entre les grandes puissances. Cette utopie fait sens car la violence politique n’a jamais totalement empêché de grands politiques de mesurer leur capacité de servir à la fois l’État et le peuple. C’était déjà le dessein d’Octave qui devint Auguste. César avait parfaitement compris avant lui qu’il fallait changer d’horizon ; quant à Bonaparte, il a, avec le Code civil, marqué l’Europe. L’objectif de civilisation ne leur était pas étranger. Cependant, ils ne méprisaient pas le détail et avaient le souci de prendre soin de l’outil militaire, administratif ou étatique, leviers indispensables à l’action.
Ainsi Zygmunt Bauman avance-t-il avec pertinence que, dans le contexte de globalisation rapide qui est le nôtre, les organismes ne sont pas à la hauteur des processus de dépendance réciproque qui sont à l’œuvre : le politique reste local tandis que l’économique devient global. C’est pourquoi notre État, par la culture de gestion qui le caractérise, n’est pas encore bien organisé et fonctionne de plus en plus mal en tant que système d’information et d’action. Sans réforme cohérente, il ne devient pas un levier pertinent de l’action publique et demeure incapable de servir le politique dans ce contexte de globalisation et d’interdépendances . Et cette réforme cohérente ne peut que se construire à partir de la culture, à la table de laquelle les think tanks et les citoyens sont invités.

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