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Les enjeux de la Présidence du Conseil de l’UE : l’exemple français

3 février 2009

Le rôle d’une Présidence

Selon les dispositions des Traités en vigueur, l’exercice de la Présidence du Conseil de l’UE constitue un devoir et une contribution de chaque État membre au bon fonctionnement des institutions communautaires. La Présidence tournante, tenue par un Etat membre pour une période de six mois, joue en effet un rôle important, dans la mesure où elle est chargée d’organiser et de présider l’ensemble des réunions du Conseil, ainsi que d’élaborer des compromis susceptibles de permettre un accord entre les différentes délégations nationales.

Pourtant, quel rôle se cache véritablement derrière ces attributions formelles ? De quelle marge de manoeuvre disposent les Etats membres, en prenant la Présidence de l’UE pour un semestre ? Voici quelques éléments de réponse apportés par la récente expérience française…

Les enjeux de la Présidence française

Si chaque Présidence prépare un programme de travail et se fixe quelques dossiers à traiter en priorité, il n’en demeure pas moins qu’elles s’intègrent toutes dans un cadre plus global : l’agenda des institutions européennes, planifié sur plusieurs années. En conséquence, les Etats membres doivent composer avec un certain nombre de « figures imposées », dossiers initiés par la Commission européenne, et déjà en cours de traitement par le Parlement européen et sous la Présidence précédente. C’est ainsi que la France se devait de se saisir du paquet énergie/climat – dont l’objectif est de produire 20% de l’énergie à partir d’énergies renouvelables, de réduire sa consommation d’énergie de 20% et de réduire de 20 à 30% ses émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2020 – dans la mesure où d’importants travaux avaient été initiés sous la précédente présidence, slovène, et que le Parlement européen procédait également de son coté à son examen en première lecture. Autre dossier qui figurait déjà à l’agenda des institutions européennes : la gestion des flux migratoires. Dans cette perspective, la France avait annoncé vouloir parvenir à un pacte européen sur l’immigration et l’asile.

En parallèle, les Présidences du Conseil de l’UE sont également l’occasion pour les Etats membres de mettre en avant des thématiques qui leur sont particulièrement chères. La France avait pour sa part décidé de mettre en avant deux initiatives qui constituent un enjeu national : la défense et le bilan de santé de la Politique agricole commune (PAC). Par ailleurs, le projet d’Union pour la Méditerranée, que Nicolas Sarkozy appelait de ses voeux dès la campagne électorale présidentielle française, pour remplacer le Processus de Barcelone, constituait un des principaux objectifs de la France, en dépit des franches réserves de l’Allemagne.

Enfin, au-delà des ces questions communautaires et/ou nationales, toute Présidence, mais plus particulièrement la Présidence française, revêt un double enjeu de communication. La France est effectivement un des pays du « non » à la Constitution européenne en 2005, qui a témoigné d’un certain désamour entre les Français et la construction européenne. La Présidence française aura dans un premier temps permis à la France de montrer à ses partenaires européens son attachement à l’Union européenne, en prenant son rôle très au sérieux d’une part, et, de façon plus symbolique d’autre part, en revêtant de bleu et de drapeaux européens de nombreux bâtiments publics. Autre cible de ces six mois de Présidence : les Français, en mettant exceptionnellement les affaires européennes sur le devant de la scène médiatique. Dans les deux cas, il s’agit d’une opération de communication très bien menée par les autorités françaises.

Un bilan plutôt positif

Au-delà du programme de travail annoncé, en ce début 2009, au terme de la Présidence française, les observateurs sont quasiment unanimes pour qualifier la Présidence française de réussite. Retour donc sur les principaux dossiers à l’agenda de ces derniers mois.

Sur le paquet énergie/climat, les efforts de négociation de la France ont porté leurs fruits, dans la mesure où un accord a finalement été trouvé entre les intérêts parfois divergents des différents Etats membres. Cet accord, qualifié d’a minima par les ONG environnementales, est une réussite indéniable pour la France, et notamment au regard de la conjoncture économique actuelle qui aurait pu rendre certains Etats membres réticents. Il permet également à l’Union européenne de préserver son rôle de leader mondial dans le domaine de la lutte contre le changement climatique, à l’aube des prochaines négociations internationales qui auront lieu sur le sujet.

Autre succès : une solution en vue pour le Traité de Lisbonne, alors que l’Irlande s’est engagée à procéder à un nouveau référendum, contre certaines garanties, notamment sur le maintien d’un commissaire irlandais et d’une totale souveraineté en matière fiscale et de moeurs.

Sur le dossier de la Politique agricole commune, si un accord est intervenu au Conseil, il n’en reste pas moins que le rapport de force demeure le même et que les deux blocs, polarisés autour de la France d’une part, et du Royaume-Uni d’autre part, n’ont pas fait évolué leurs positions. De quoi augurer de négociations très délicates en 2013, au moment de la véritable refonte de la PAC. Ce résultat mitigé vaut également pour l’Union pour la Méditerranée, projet pour lequel tout reste à faire, en dépit de la réussite diplomatique incontestable que constitue son lancement en juillet, mais aussi pour le pacte européen d’asile et d’immigration, qui demeure à ce stade, avant tout une déclaration politique.

Sur le dossier « défense », les résultats sont plus décevants, dans la mesure où aucune avancée majeure n’a été enregistrée, et notamment l’échec, à la suite du refus britannique, de créer une cellule de commandement et de planification de l’Union européenne.

Au-delà de ce bilan, parfois donc en demi-teinte, le succès de la Présidence française se situe indéniablement sur la scène internationale. Le conflit géorgien puis la crise économique et financière ont permis à la Présidence française d’incarner aux yeux du monde, et ce sans doute pour la première fois, une véritable position européenne sur des enjeux majeurs. Nicolas Sarkozy a toujours prôné l’idée que l’Union européenne avait besoin d’une Présidence du Conseil forte. Les événements semblent lui avoir donné raison. En effet, au-delà des réponses imparfaites apportées à ces évènements internationaux majeurs, le seul fait d’avoir montré que l’Union européenne pouvait faire preuve d’unité et de volonté d’action sur ces sujets sensibles, constitue en soi une victoire pour la construction européenne, et le développement d’une véritable identité européenne.

Une conjoncture finalement très favorable

Le 1er juillet 2008, les perspectives de la Présidence française semblaient relativement sombres, le « non » irlandais au Traité de Lisbonne paraissant annonciateur d’un nouveau semestre consacré à la crise institutionnelle. Pourtant le bilan de cette fin d’année 2008 tient également à une conjoncture relativement favorable.

Dans un premier temps, l’échéance des élections européennes de juin 2009, et le renouvellement du collège des commissaires à l’automne prochain ont rendu encore plus nécessaire de finaliser un certain nombre de dossiers, et notamment le paquet énergie/climat. En conséquence, les trois institutions européennes – Commission, Conseil et Parlement – ont redoublé d’efforts pour parvenir à des compromis, ce qui a sans aucun doute profité à la Présidence française.

Par ailleurs, la France a sans doute bénéficié de la mauvaise publicité qui a été faite autour de la République tchèque, qui lui a succédé à la Présidence de l’UE. En effet, nombreux étaient ceux qui craignaient que le premier semestre 2009 ne soit miné par la situation politique interne à la République tchèque, et par son manque de préparation supposé à cette tâche. En conséquence, cette crainte a vraisemblablement conduit à vouloir boucler certaines négociations avant le 31 décembre 2008.

Enfin, et surtout, le contexte international pour le moins mouvementé a permis à la Présidence française de prendre une dimension d’envergure. Le conflit géorgien, tout d’abord, a démontré que l’Union européenne avait la capacité de peser sur la scène diplomatique mondiale, effaçant par là-même les mauvais souvenirs de la guerre en Irak, où les Etats membres n’avaient pas réussi à se mettre d’accord sur une position commune. Par ailleurs, la crise économique et financière a été l’occasion de montrer, de nouveau, que l’Union européenne était capable de faire preuve d’un certain leadership au niveau mondial, ce qui lui avait sans doute fait défaut jusqu’à présent.
Un style très particulier

La Présidence française a été marquée par une très forte implication des autorités françaises, et ce à tous les niveaux. Le programme de travail a été déterminé très tôt, dans la mesure où les grandes lignes étaient déjà présentées en janvier 2008. Les effectifs de la Représentation permanente de la France auprès des institutions européennes ont quant à eux été quasiment doublés à cette occasion atteignant quelques 250 personnes. Pour comparaison, la RP slovène ne comptait, pour sa Présidence, qu’une cinquantaine de conseillers.

Par ailleurs, la France a souhaité entourer son semestre de Présidence de beaucoup de brio, que certains ont pu qualifier d’arrogance. Cette volonté a notamment été illustrée par les lieux choisis pour la tenue des différentes réunions du Conseil de l’UE : Avignon, Cannes, Deauville ou Versailles. Par ailleurs, si la gigantesque sphère aux couleurs de la Présidence, installée dans le hall du bâtiment du Conseil à Bruxelles était incontestablement réussie sur le plan esthétique, il n’en reste pas moins qu’elle témoignait de la volonté de la France d’entourer sa Présidence d’une certaine prestance. De même, le fait de solliciter Philippe Starck pour le design du logo et des très nombreux goodies de la Présidence s’est inscrit dans la même logique.

Autre caractéristique du second semestre 2008 : une forte politisation de la scène européenne. Fidèle à son mode de fonctionnement au niveau national, Nicolas Sarkozy a de ce point de vue complètement bouleversé les habitudes, en n’hésitant pas à susciter la polémique : vives critiques à l’encontre de la Banque Centrale européenne, opposition affichée et quasi frontale au commissaire européen en charge du commerce, Peter Mandelson, déclarations sur la nécessité de refaire voter les Irlandais, quelques jours seulement après leur « non » au référendum. Pourtant, ces provocations témoignent de la volonté d’instaurer un réel débat politique, souvent déficient sur la scène européenne. Pour autant, cette résolution affichée à vouloir faire bouger les lignes s’est accompagnée de relations de travail très rapprochées avec les institutions européennes. La Commission européenne a effectivement été associée en amont, à toutes les initiatives françaises du semestre. Quant au Parlement européen, seule institution européenne élue au suffrage universel direct, Nicolas Sarkozy s’y est rendu trois fois afin de présenter son action, restant à chaque fois plus de trois heures à répondre aux questions des Présidents des différents groupes politiques, qu’il avait pris soin de consulter avant le début de la Présidence. Cela constitue incontestablement une nouveauté.

Et après ?

Le 1er janvier 2009, c’est la République tchèque qui a succédé à la France à la Présidence de l’UE, dans un contexte difficile, marqué notamment par l’euroscepticisme notoire de son Président, Vaclav Klaus. Si la Constitution tchèque ne lui accorde qu’un rôle purement protocolaire, il n’en reste pas moins que le partage des pouvoirs entre lui et le chef du gouvernement, Mirek Topolanek, normalement en charge des questions de politique étrangère, et donc européenne, n’était toujours pas clairement défini. Par ailleurs, la Présidence de l’UE confère incontestablement une visibilité sur la scène internationale dont M. Klaus ne manquera pas de se servir afin de jouer son rôle de trublion. Un de ses principaux leviers sera probablement le fait de laisser planer le doute quant à sa signature du Traité de Lisbonne, quand bien même le Parlement tchèque a voté sa ratification. Un curieux mélange des genres, donc, puisque la Présidence du Conseil de ce premier semestre 2009 est également le seul Etat membre de l’UE – hormis l’Irlande – à ne pas avoir ratifié le Traité.

Par ailleurs, et les récents événements le montrent, la République tchèque ne semble pas vouloir hériter du leadership européen tel que défini par Nicolas Sarkozy. Confrontée à deux crises majeures - la guerre au Proche-Orient et le conflit gazier entre la Russie et l’Ukraine – Prague est demeurée très longtemps aux abonnés absents.

Pour autant, la Présidence tchèque sera également marquée par les mêmes échéances que la Présidence française : le renouvellement du Parlement européen et de la Commission européenne dans le courant 2009. En conséquence, un certain nombre de dossiers devront être finalisés au préalable, ce qui nécessitera de facto un fort engagement des autorités tchèques pour parvenir à des compromis entre les différentes délégations nationales.

Une Présidence du Conseil de l’UE peut ainsi prendre des formes tout à fait originales, en fonction de l’environnement international et de la volonté de promouvoir un certain leadership européen. Cet exercice risque pourtant de perdre en importance : le Traité de Lisbonne, s’il finit par rentrer en vigueur, le rendra moins primordial, en instaurant, en parallèle, une Présidence fixe pour une période de deux ans et demi.

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